Практика применения законодательства об административных правонарушениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Приступая к освещению в нашем журнале новой рубрики, касающейся практики применения законодательства об административных правонарушениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства, следует отметить, что в настоящее время наблюдается повышенный интерес контролирующих органов к организациям и лицам, осуществляющим деятельность в сфере управления многоквартирными домами.

Причем, если до недавнего времени основными видами правонарушений, за совершение которых привлекались к ответственности лица, управляющие многоквартирными домами по договорам с собственниками помещений или в целом жилищным фондом муниципального образования на основании договора с администрацией, были правонарушения в области содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, ответственность за которые предусмотрена ст. 7.22. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), то сейчас соответствующие лица привлекаются к ответственности по более широкому спектру статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за различные правонарушения, в числе которых значительное место играет ст. 14.8 КоАП РФ, определяющая условия наступления и размеры ответственности за нарушение прав потребителей.

По результатам анализа имеющейся судебной практики, сложившейся при рассмотрении дел с участием лиц, осуществляющих деятельность в сфере управления многоквартирными домами, считаем целесообразным представить в таблице основные статьи КоАП РФ, устанавливающие ответственность за правонарушения, на основании которых соответствующие лица привлекались к такой ответственности.

О субъекте правонарушения, к которому применяется ответственность на основании ст. 7.22 КоАП РФ.

Приведя в таблице основные статьи КоАП РФ, на основании которых зачастую привлекаются к ответственности лица, осуществляющие управление многоквартирными и жилыми домами, считаем, что в наиболее актуальным в данном номере журнала будет рассмотреть порядок наступления ответственности управляющих организаций по ст. 7.22. КоАП РФ, поскольку указанная статья является не только наиболее распространенной и применяемой контролирующими органами в процессе осуществления проверок деятельности управляющих организаций, но и наиболее дискуссионной и неоднозначной в аспекте надлежащего определения субъекта такой ответственности.

Кроме того, целесообразность подробного рассмотрения названной статьи обусловлена выходом Письма Минрегиона РФ от 14.10.2008 N 26084-СК/14 «Об изменении практики осуществления государственного контроля за содержанием общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в соответствии с новым жилищным законодательством Российской Федерации», которое подчеркивает актуальность вопросов, связанных с применением на практике  ст. 7.22. КоАП РФ, и свидетельствует о том, что сложившаяся судебная практика относительно возможности рассмотрения в качестве единственно возможного субъекта ответственности по данной статье только лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, но не самих собственников помещений многоквартирного дома, является не всегда бесспорной и в ряде случаев не учитывает произошедшие в последнее время существенные изменения жилищного законодательства.

Сразу хотелось бы обратить внимание на то, что указанное Письмо Минрегиона РФ от 14.10.2008 N 26084-СК/14 не носит нормативно-правого характера, а, следовательно, в силу п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", не влечет правовых последствий, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на него нельзя ссылаться при разрешении споров.

Однако, упоминание в настоящей статье указанного Письма Минрегиона РФ от 14.10.2008 N 26084-СК/14, имеет своей целью обозначить позицию данного федерального органа исполнительной власти, наделенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 20 ЖК РФ полномочиями давать разъяснения по осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотренных п. 8 ст. 13 ЖК РФ функций государственного контроля за использованием и сохранностью помещений и соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также указать на то, что в рамках названного Письма изложены намерения Минрегиона РФ подготовить предложения по изменению законодательства об административных правонарушениях в части применения мер административной ответственности к лицам, виновным в ненадлежащем содержании жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме.

Итак, рассмотрим подробнее вопросы применения на практике ст. 7.22 КоАП РФ относительно возможности признания в качестве субъекта ответственности по данной статье управляющих организаций. При этом сразу следует оговориться, что реквизиты каких-либо конкретных судебных дел, отражающих специфику применения ст. 7.22 КоАП РФ, далее приведены не будут, поскольку в каждом из арбитражных округов имеет место огромное количество соответствующих судебных решений, практически в каждом из которых суды придерживаются той позиции, что ответственность за   нарушение правил содержания и ремонта многоквартирных и жилых домов при наличии управляющей организации возлагается именно на такую управляющую организацию.

Информация, представленная выше в таблице, свидетельствует о том, что при осуществлении деятельности по управлению многоквартирными домами, т.е. деятельности, целью которой является обеспечение благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме, лица, осуществляющие такую деятельность и допустившие указанные в таблице правонарушения, могут стать субъектами ответственности, предусмотренной КоАП РФ.

Однако, при выборе собственниками помещений многоквартирного дома такого способа управления как управляющая организация, может возникнуть вопрос о том, кто в действительности должен признаваться субъектом административного правонарушения, например, по ст. 7.22. КоАП РФ, выразившегося в нарушении правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, если собственники помещений многоквартирного дома при заключении договора управления предусмотрели в нем такой перечень и объем подлежащих выполнению работ и услуг по обслуживанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, который не позволяет в полной мере соблюсти все требования, устанавливаемые  Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными Постановлением Правительства №491 от 13.08.2006 (далее – Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме).

В п. 16 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме указано, что «Надлежащее содержание общего имущества в зависимости от способа управления многоквартирным домом обеспечивается:

а) собственниками помещений:

путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией - в соответствии с частью 5 статьи 161 и статьей 162 Жилищного кодекса Российской Федерации;

путем заключения договора о содержании и ремонте общего имущества с лицами, оказывающими услуги и (или) выполняющими работы (при непосредственном управлении многоквартирным домом), - в соответствии со статьей 164 Жилищного кодекса Российской Федерации…».

В п. 17 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме за собственниками помещений закреплена обязанность утвердить на общем собрании перечень услуг и работ, условия их оказания и выполнения, а также размер их финансирования.

Из совокупности приведенных норм следует, что именно собственниками обеспечивается надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, пусть даже и путем заключения договора с управляющей организацией, в обязанности которой необходимо включить выполнение того перечня работ и услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, который позволит надлежащим образом выполнить требования Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Следовательно, можно сделать вывод, что управляющая организация может выступать субъектом ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.22 КоАП РФ, только в том случае, если она не выполнила надлежащим образом те обязанности по выполнению перечня работ и услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, который определен для нее условиями договора управления многоквартирным домом. Если же сами собственники помещений в целях установления максимально низкой платы за содержание и ремонт определили перечень работ и услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, который не позволит надлежащим образом выполнить требования Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, в этом случае сами собственники должны быть признаны субъектами ответственности. 

Изложенная позиция подтверждается и в Письме Минрегиона РФ от 14.10.2008 N 26084-СК/14, в котором содержатся следующие положения:

«…3) в отношении объективной стороны правонарушения:

а) объективную сторону правонарушения составляют противоправные действия или бездействие, выражающиеся в нарушении "правил содержания жилых домов и (или) жилых помещений". В отношении многоквартирных домов эти правила содержатся в разделе II Правил содержания;

б) в соответствии со статьями 162 - 164 Кодекса и частью 2 статьи 18 Федерального закона N 189-ФЗ объем ответственности управляющих и подрядных организаций не может быть больше, чем объем обязательств по соответствующему договору, заключенному собственниками помещений с такими организациями;

в) законодательство Российской Федерации не предусматривает возможности одностороннего установления управляющей или подрядной организацией перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, условий их оказания и выполнения, а также размера их финансирования…

г) жилищное законодательство не предусматривает обязанности выполнения услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме без соразмерной оплаты таких услуг и работ (пункты 29 и 35 Правил содержания)…

е) невыполнение управляющей или подрядной организацией перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме является нарушением правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и (или) жилых помещений, если из договора следует обязанность выполнить такую услугу или работу за соответствующую ей плату …

ж) необходимо учитывать, что для включения в договор работ и услуг по содержанию общего имущества в многоквартирном доме требуется решение общего собрания собственников помещений … В случае отсутствия таких решений общего собрания собственников помещений управляющая или подрядная организация не вправе выполнять указанные услуги и работы и не может отвечать за последствия невыполнения таких работ и услуг, а органы государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации не вправе давать предписания об их выполнении;…»

Сделанный выше вывод о том, что если сами собственники помещений на общем собрании утвердили перечень работ и услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, который не позволяет надлежащим образом выполнить требования Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, в этом случае сами собственники должны быть признаны субъектами ответственности, в настоящее время не может быть реализован на практике, поскольку действующая редакция ст. 7.22 КоАП РФ предусматривает в качестве субъекта, привлекаемого к ответственности по данной статье, только должностное лицо или юридическое лицо, но не самих собственников. В целях изменения данной ситуации в настоящее время Минрегион России готовит проект нормативного правового акта об утверждении порядка осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от формы собственности, соблюдения правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям, а также предложения по внесению изменений в законодательство об административных правонарушениях в части применения мер административной ответственности к лицам, виновным в ненадлежащем содержании жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, в том числе, к собственникам помещений многоквартирного дома.

Следует отметить, что отсутствие в настоящее время в составе субъектов правонарушения, предусмотренного ст. 7.22 КоАП РФ, таких как собственники помещений многоквартирного дома, не говорит о том, что в любом случае при наличии нарушений требований Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, к ответственности должна быть привлечена управляющая организация, независимо от того, какой объем и перечень работ она обязуется выполнять по договору управления.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. При этом необходимо учитывать, что управляющая организация не имеет возможности для соблюдения правил, за нарушение которых статьей 7.22 КоАП предусмотрена административная ответственность, если собственники помещений не заказали на возмездной основе услуги и работы, необходимые для поддержания общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.

Следовательно, если управляющая организация предложила собственникам помещений внести в договоры управления изменения о выполнении работ, необходимых для надлежащего содержания общего имущества, а собственники помещений не провели общее собрание или отказались от предложенных изменений, то управляющая организация не несет ответственности за неисполнение соответствующих работ.

Необходимо отметить, что названные действия управляющей организации по предложению установления перечня услуг и работ, условий их оказания и выполнения, а также размера их финансирования должны быть документально оформлены с целью представления при необходимости в контролирующие органы или в суд для подтверждения факта отсутствия вины управляющей организации во вменяемом ей правонарушении, предусмотренном ст. 7.22 КоАП РФ.

В завершение, следует отметить, что, несмотря на то, что указанное выше Письмо Минрегиона РФ N 26084-СК/14, в котором были выражены намерения внести изменения в ст. 7.22.КоАП РФ в части расширения субъектов ответственности по данной статье, было датировано 14.10.2008, до настоящего времени какие-либо изменения в ст. 7.22.КоАП РФ не внесены. Поэтому складывающаяся до сих пор судебная практика свидетельствует о том, что пока суды придерживаются старой позиции и признают виновными в совершении правонарушений, предусмотренных ст. 7.22. КоАП РФ, именно управляющие организации, независимо от содержания заключенных ими договоров управления (такая практика имеется во всех арбитражных округах и подтверждается в многочисленных определениях ВАС РФ).

Однако, в любом случае считаем, что в интересах управляющих организаций до внесения соответствующих изменений в КоАП РФ, является целесообразным «укрепление» собственной позиции путем составления названных выше подтверждающих документов, исключающих вину управляющей организации в ненадлежащем выполнении работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, которое вызвано действиями или бездействием собственников помещений такого дома, выразившимся в не включении в перечень    услуг и работ по содержанию и ремонту тех, которое необходимы для поддержания общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.